中共教育部党组关于刘建同等同志职务任免的...

　　党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），是指导新征程上进一步全面深化改革的纲领性文件。《决定》明确将健全反制裁、反干涉、反“长臂管辖”机制作为重点改革任务。为全面贯彻落实党的二十届三中全会精神，深刻领会和把握涉外法治和涉外国家安全机制领域改革的重点任务，需要深入分析美国“长臂管辖”机制的形成机理，并在此基础上提出健全我国反制裁、反干涉、反“长臂管辖”机制的路径与方法，为推进中国式现代化提供坚强法治和安全保障。

　　一、美国“长臂管辖”机制解构

　　美国法上的“长臂管辖”规则是民事诉讼法概念，指在民事诉讼中，对于非本州甚至非本国居民或法人的被告，只要其与法院地之间存在“最低联系”，本州法院即可对其行使管辖权。由于当代美国行使域外管辖权时并不以域外的主体、行为或事项与其存在直接或真实联系为前提，甚至为实现本国利益而漠视国际法的禁止性规定，强行对外国主体实施管辖和制裁，美国法好似伸向全世界的“长臂”，因而被形象地称为“长臂管辖”。这一做法被包括我国在内的国际社会广泛诟病。所谓的“长臂管辖”，实际上是对美国以不合理、不合法的方式无节制地扩张域外管辖权的形象称谓，带有明显的负面和贬义的含义。

　　（一）形成机制

　　依据美国宪法，美国国会有权制定具有域外效力的联邦法律，尤其是为管理对外贸易和惩罚特定国际罪行。然而，从1776年建国到19世纪下半叶，美国国会一直严守法律的属地效力，从未制定具有“长臂管辖”效力的联邦法律。这是因为与欧洲强国相比，这一阶段的美国只是一个成长中的弱国。对内，联邦权处在不断巩固的阶段，有强调法律属地主义的强烈需要；对外，美国尚未登上世界舞台的中心，其国家利益尚未外溢，没有拓展法律“长臂管辖”的现实需要。不仅如此，作为国民主要由欧洲移民构成的新生国家，美国还面临着欧洲强国常基于属人管辖权要求对其居民适用欧洲母国法的严峻挑战。可见，美国早期坚守法律的属地主义原则，反对其域外效力，是由其国家利益与实力所决定的。

　　20世纪初，美国取代英国成为世界头号工业强国。1914年，第一次世界大战爆发。战争早期，美国保持中立，大发战争财，成为世界贸易第一大国。1917年，美国对德宣战，开始深度介入欧洲及世界事务。正是在这一时期，美国放弃了法律属地主义的国家立场。1917年，美国以保护管辖权为基础颁布了《与敌国交易法》。《与敌国交易法》是一部在性质上具有“长臂管辖”效力的联邦法律，美国法的管辖权由此开始逾越国界藩篱。

　　冷战时期，美国将“长臂管辖”和单边制裁作为遏制苏联的重要手段，颁布了大量以苏联为主要对象的“长臂管辖”法，包括1977年《国际紧急状态经济权力法》、1979年《出口管理法修正案》以及1982年《石油和天然气管制修正案》等。上述法律的实施对美国赢得冷战起到了重要作用。

　　苏联解体以后，美国成为世界上唯一超级大国，更加频繁地通过制定并实施“长臂管辖”法以实现对外政策，包括1992年《古巴民主法》、1996年《古巴自由民主团结法》以及《伊朗与利比亚制裁法》等。上述法律罔顾国际法，几乎无限度地扩张美国法的域外管辖权，招致了国际社会的广泛反对。

　　2001年“9?11”事件发生后，美国将反恐视为最重要的对外政策。除发动反恐战争外，美国通过制定并实施包括《爱国者法》在内的多部“长臂管辖”法，确保其反恐政策的实现。进入21世纪第二个十年，美国制定了越来越多的具有“长臂管辖”效力的联邦法律，以推行其对外政策，包括《海外账户税收遵从法》《澄清域外合法使用数据法》等。

　　近年来，美国将中国视为“最重大的地缘政治挑战”，加紧实施对华遏制战略，借涉港、涉疆、涉藏、涉台、涉海等事项，颁布了针对我国的一系列“长臂管辖”法，愈加频繁地对我国实体和个人实施单边制裁，严重侵害我国主权、安全、发展利益。

　　在实施联邦法律的过程中，美国行政当局利用立法授权制定了数量更为庞大的条例，并通过扩张性地解释和适用法律、行政条例，进一步加强法律的“长臂管辖”机制。其中，由“聪明制裁”（smart?sanction）支撑的美国财政部制定的“特别指定国民清单”（SDN清单），对于强化“长臂管辖”法律机制的威慑力起到至关重要的作用。

　　所谓“聪明制裁”，是相对于“普遍制裁”而言的。早期，国际社会和美国等西方国家对制裁的运用以“普遍制裁”为主，即以制裁国为对象开展全面和无差别的制裁。“普遍制裁”会切断被制裁国同外界的经济联系，使被制裁国的产品无法出口到国外，也无法从国外获得进口产品，最终使被制裁国的平民受到伤害，继而可能引发严重的人道灾难。为避免制裁影响和波及无辜民众，仅对须为制裁所针对之行为负责的领导人、特定政治精英或某些经济部门和组织实施的“聪明制裁”日渐增多，成为美国当下单边制裁的主要模式。

　　在美国“长臂管辖”实施机制中，“聪明制裁”主要由美国财政部下属的“海外资产管制办公室”（OFAC）作出，将目标当事方列入“特别指定国民清单”是其重要手段。经过多年实践，美国已经熟练地将这种精确制导的“经济弹道导弹”部署在一系列场景中，目标广泛，既可能是被美国认定为“做坏事的人”，包括恐怖主义组织及其支持者、贩毒者和相关协助者，也可能是被美国视为侵犯人权、违反国际法，或违反美国外交政策和侵害国家利益的政府官员和实体。制裁实践表明，美国行政部门对“特别指定国民清单”的制定有相当大的自由裁量权。

　　“特别指定国民清单”并不是美国经济制裁措施中唯一可以对外国实体和个人使用的法律武器。“海外资产管制办公室”还负责制定“综合制裁清单”或称非“特别指定国民清单”，包括“海外逃避制裁者名单”“非SDN巴勒斯坦立法委员会名单”“行业制裁识别名单”“外国金融机构第561条款清单”“非SDN涉伊朗制裁法案名单”“外国金融机构代理账户或通汇账户制裁名单”“非SDN菜单式制裁名单”以及“非SDN中国军事工业综合企业名单”等。总体而言，这些由“海外资产管制办公室”负责制定的非“特别指定国民清单”，在制裁效果上与“特别指定国民清单”近似。

　　综上可见，百余年来，美国国会制定了管辖权日益宽泛的联邦法律，形成了“长臂管辖”法律体系，这是美国对外实施法律制裁的立法基础。在法律授权下，美国行政部门在执法实践中通过设立各类清单，将美国法的管辖权不断延展，并凭借金融霸权、美元霸权和科技霸权实施制裁。在美国“长臂管辖”机制不断延展的过程中，联邦法院尤其是最高法院扮演了关键角色。这是因为，美国国会颁布的绝大部分联邦法律是否具有“长臂管辖”效力并不明确，属于“地域模糊性法律”。此类法律是否具有域外效力以及在什么条件下具有域外效力，需要通过联邦法院的司法判例得到明确。

　　此外，美国执法机关依“长臂管辖”对外国人提出指控后，除非后者主动配合执行，否则通常会向有管辖权的美国法院起诉，交由法院通过行使“司法管辖权”确保实现其国家利益。美国司法部的统计数据表明，鉴于美国法上存在对外国被告不利的审前证据开示制度、惩罚性赔偿制度，加之其陪审团素以作出高额赔偿闻名，90%以上的外国人在被美国执法机关诉诸法院后，会选择运用“延迟起诉协议”（DPA）等制度与美国执法机关和解，以协助调查、承认有不当行为或认罪、缴纳罚款与承诺不再违反美国国内法换取“司法管辖权”的豁免。

　　（二）运行机理

　　基于上述研究可知，美国“长臂管辖”机制既具有“法理”外衣，也具有现实可操作性。凭借此套机制，美国借由法律之名，拓展其利益，维护其霸权，打压其竞争对手，确保其国家对外政策的实现。由于美国“长臂管辖”机制在当代被拓展到几乎无以复加的程度，有学者形象地指出：“摇滚乐、牛仔裤和法律是当代美国对外输出的三大产品。”尽管美国无节制地扩张其“长臂管辖”机制，在很多情况下违反了国家主权平等、不干涉内政等国际法基本原则，备受各国批判。但在国际实践中，大多数外国实体面对美国“长臂管辖”的威慑力和实际效力，往往不得不选择低头。

　　第一，大多数跨国公司无法承担因违反美国“长臂管辖”机制而不能进入美国市场的代价。美国是世界上最大的单一发达经济体，市场规模庞大、开放度高、消费能力巨大，这是任何一家大型跨国公司无法忽视的超大型市场。第二，由于美国在半导体、人工智能、量子技术、航空航天等尖端科技领域的领先地位，大多数企业无法承担因违反美国法律而无法获得美国技术和产品的代价。第三，美国在全球金融体系中的主导地位，使它与其他国家相比具备极不对称的优势地位，这导致跨国公司无法承受被贴上违反美国法律的标签，否则将面临被切断全球银行和货币清算支付体系的重大风险。第四，美国行政部门在执法实践中采取了“战略性模糊”的做法，即故意在允许与被禁止的行为界限上制造不确定性。其结果是各国实体特别是银行，往往采取一种过度合规的政策，以确保远离美国划定的已知界限，这进一步加强了美国法“长臂管辖”的影响力。

　　综上，美国“长臂管辖”机制是一个规则繁多、制度复杂的系统，融合了立法权、行政执法权和司法权，是美国国家权力机关在实践中长期相互支撑、相互借力、相互配合逐渐形成的动态运行体系。同时，这套机制发挥实际威慑力和杀伤力，归根结底依赖于美国在货币支付、清算、技术等领域的霸权或领先地位以及美国作为世界上最大发达经济体的市场规模优势。

　　二、反“长臂管辖”机制的中国路径

　　当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开。面对百年未有之大变局，特别是恃强凌弱、巧取豪夺、零和博弈等霸权霸道霸凌行径给人类社会带来前所未有的挑战，必须进一步加强党对涉外法治工作的领导，加快完善涉外国家安全机制，不断充实应对挑战、防范风险的法律“工具箱”，探索和开创反制裁、反干涉、反“长臂管辖”的中国路径，为推动构建更加公正合理的国际秩序、捍卫国际公平正义贡献中国力量。

　　（一）积极利用国际机制推动联合反制

　　从“法律战”的实践来看，只有国家实力明显强于对方国家，阻断和反制措施才能产生显著效果；否则，只有联合尽可能多的国家共同反制，并通过国际机制进行反制，才有可能取得实效。因此，在美国作为世界头号强国及其在货币、金融和科技等领域的全球领先地位短期内未发生实质性变化的时代背景下，对于美国“长臂管辖”机制，我国不仅要表明反对立场，还要推动国际社会共同反制。特别是，由于美国无节制地扩展其法律的“长臂管辖”，肆意实施单边制裁的行径影响了大多数国家的权益，动摇了多边主义和自由贸易的基础，严重干扰全球供应链、产业链和正常的国际经济秩序，招致了广泛的国际抗议，甚至连欧盟、加拿大、墨西哥等美国盟友也明确反对。中国应积极利用联合国、世界贸易组织等多边机制，推动国际合作，与受到美国“长臂管辖”和单边制裁影响的其他国家一起，以集体的力量共同反制，增强反制的影响力和实际效果。

　　联合国历来是中美博弈的重要阵地。鉴于联合国安理会存在常任理事国一票否决机制，并且大部分美国对华制裁不涉及安理会的职权范围，我国可重点运用联合国大会（以下简称“联大”）等机制与其他会员国一同抵制美国的单边制裁。根据《联合国宪章》，联大有权就维护国际和平与安全，促进政治、经济、社会、文化、教育等领域的国际合作，实现全体人类的人权和基本自由，促进国际法的发展与编撰等事项提出建议，在国际社会中享有广泛影响力。联大在1991年第46届会议上通过了第一份针对单边制裁的决议，即“作为向发展中国家进行政治与经济胁迫的一种手段的经济措施”（A/RES/46/210）。此后，联大每年均会持续审议并通过类似的决议。鉴于联大反对单边制裁的立场反映了国际社会的共同意志，我国应充分利用联大机制，促成联大通过更加具有可执行性的反对美国“长臂管辖”和单边制裁的决议，并积极推动将相关决议上升为具有法律拘束力的国际法规范。

　　尽管世界贸易组织上诉机制目前陷入停滞，但其仍是多边主义的重要支柱，是全球经济治理的重要舞台，其作用依然值得重视。中国加入世界贸易组织二十余年来，已积累了丰富的国际争端解决经验，对于世界贸易组织规则也有深刻的理解。对于涉及经贸手段的“长臂管辖”和制裁争议，我国应适时启动相关争端解决程序，在多边框架下维护我国安全和利益。

　　（二）加快构建攻防兼备的涉外法治体系

　　近年来，党中央高度重视涉外法治建设，运用法治手段和法治方式维护国家和人民利益的能力明显提升，为推进改革开放和维护国家主权、安全、发展利益提供了有力的法治保障。但随着我国面临的外部环境变化带来了新矛盾和新挑战，涉外法治的短板亟待补齐。为此，我国须加快推进涉外领域立法，建设协同高效的涉外执法司法体系，早日建立攻防兼备的涉外法治体系。

　　一是加快涉外立法工作战略布局，构建积极、开放的涉外法律体系，重点推进对维护国家安全、领土主权、重大经济利益和发展权益至关重要的涉外法律规范的完善，加快我国法域外适用的法律体系建设，健全我国法域外适用的标准和程序，打造维护国家和公民合法利益的“涉外法治之矛”。

　　首先，我国立法机关应着重选择对维护国家安全、领土主权和重大国家利益至关重要的法律，如反分裂国家法、刑法、国家安全法、对外贸易法等，通过修法或制定立法解释适当拓展其域外效力。在制定新的法律条款或修改既有法律条款的过程中，立法机关应以维护我国主权、安全、发展利益为着眼点，科学厘定我国法域外效力的边界，充分考虑外国的合理关切以及与国际法规则的兼容性，在此基础上，明确我国法域外适用的条件、方式、范围及其法律后果，并通过具有可操作性的制度和规则设计确保其落地实施。其次，最高人民法院和最高人民检察院可通过在司法实践中对法律的具体应用进行解释，在我国法域外适用体系构建中发挥更积极的作用。需要指出，反制裁、反干涉、反“长臂管辖”法律的实际效力在相当程度上以国内法的域外适用为支撑，而我国法律中明确具有域外效力的法律条款数量相当有限。最高人民法院和最高人民检察院可在司法实践中更加积极地对域外效力不明确的“地域模糊性”法律的具体应用作出解释，并通过发布国内法域外适用典型案例，指导各级司法机关依法妥善拓展我国法律域外适用的范围。最后，积极探索和建立检察机关将严重违反我国法律、侵害我国公民、法人在海外合法权益的外国实体诉至法院的公诉制度。检察机关是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，我国可探索建立国家公诉制度，授权检察机关将无视我国法律、以执行西方制裁措施为由侵害我国公民、法人在海外合法权益的外国实体诉至法院，并由法院作出判决，从而增强我国法律的威慑力和实际效能。

　　二是围绕反制裁、反干涉、反“长臂管辖”等，充实应对挑战、防范风险的法律“工具箱”，加快制定反制类法律的配套实施制度，加快形成执法实践，构筑维护国家主权、安全、发展利益的“涉外法治之盾”。当前，我国已初步建立起以反外国制裁法及其实施规定为主体、以《不可靠实体清单规定》及《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》为侧翼的反制裁法律体系。但这套体系还存在反制裁程序不够具体明确、未充分运用反制裁体系中的各类工具箱等问题，亟需进一步完善。

　　首先，《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》、反外国制裁法及其实施规定中具体的程序性规定仍相对不足。根据《国家对国际不法行为的责任条款草案》等国际法，国家采取反制裁等单边自助措施应同时遵守实体规则和程序规则。鉴于反制措施是否违反程序规则更容易直观地判断，未来可优先依据《国家对国际不法行为的责任条款草案》进一步完善反制裁程序，并可借鉴联合国集体制裁经验完善反制裁全流程的程序要求，进一步提升我国反制裁的程序规范性。其次，反外国制裁法规定，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失，该法的实际威慑力及对企业的实际影响在一定程度上取决于涉制裁司法诉讼。为此，最高人民法院应尽早做好司法政策的研究、储备和制定，妥当确立管辖权，准确适用法律，作出具有国际公信力的判决，并通过典型案例或指导性案例的方式对外公布。一方面确定本法必要的威慑力，阻断外国制裁法的效力，维护我国企业及个人的合法权益；另一方面通过司法权的妥善行使，科学厘定本法在司法上的适用范围及其效果，稳定外国企业在华市场的信心，为我国的对外开放提供司法护航。

　　党的二十届三中全会《决定》对完善中国特色社会主义法治体系、推进国家安全体系和能力现代化作出战略部署和系统安排，明确要求加强涉外法治建设，完善涉外国家安全机制。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，准确把握法治和国家安全领域改革的总体布局和核心要义，从更好统筹国内国际两个大局、更好统筹发展和安全的高度，建设同高质量发展、高水平开放要求相适应的涉外法治体系，不断提高运用法治手段反制裁、反干涉、反“长臂管辖”的能力，为中国式现代化行稳致远营造有力的法治条件和安全保障。

　　〔本文系国家社科基金重点项目“《反外国制裁法》的司法适用问题研究”（23AFX024）的阶段性成果〕

　　作者：中国政法大学教授